Romski
Davor Gjenero poznati je politički analitičar koji je godinama pratio razvoj manjinske politike u Hrvatskoj a zbirku svojih kritičkih teorijsko-analitičkih kolumni koje je pisao za časopis Identitet Srpskog demokratskog foruma, objavio je i u zapaženoj knjizi „Manjine i većine“. Dvadeseta godišnjica Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina tako se nametnula kao dobar povod i za neki bar okvirni rezime dosega manjinske politike koji je inicirao taj zakon. Iako je često vrlo kritički upozoravao na mnoge nedostatke manjinske politike u Hrvatskoj te činjenice da se sada mnoge stvari odvijaju presporo, Gjenero ističe da generalno gledajući svjedočimo pozitivnim pomacima u pravom smjeru. Uza sve rezerve, za portal Stine, ističe važnost i demokratski potencijal manjinskih saborskih zastupnika, ali posebno naglašava važnost načela manjinske zaštite i ostvarivanje manjinskih prava na lokalnom nivou, ali otvara i nova pitanja razvoja manjinske politike poput pitanja pluralizma unutar manjinskih zajednica ili kvalitetnije pozicioniranje Savjeta za nacionalne manjine.
U kojoj mjeri politika zaštite prava nacionalnih manjina doista korespondira s realnim interesima manjinskih zajednica i društva u cjelini?
Kad procjenjujemo efikasnost javnih politika koje se odnose na zaštitu prava i interesa pripadnika manjinskih zajednica, tu uspješnost valja vrednovati u kontekstu vrednovanja javnih politika u Hrvatskoj općenito. Usredotočenost politike zaštite manjinskih prava nije niti veća niti manja od usredotočenosti ostalih javnih politika u Hrvatskoj na realne interese hrvatskih građana.
Nekoć se činilo da je veliki nedostatak politike zaštite manjina u Hrvatskoj činjenica da njeno oblikovanje nije bilo „intrinzična” potreba demokratskih snaga u političkom sustavu, demokratskih političkih stranaka ili samoniklog građanskog društva koje je svjesno važnosti zaštite ranjivih skupina, a pogotovo onih koje su u trajnom manjinskom položaju, nego je sustav manjinske zaštite građen tijekom procesa pristupanja Hrvatske Europskoj uniji, odnosno međunarodnim institucijama općenito. Naime, uvjet Badinterove komisije da prepozna potencijal Hrvatske da djeluje kao samostalna država bio je usvajanje prvog ustavno – zakonskog rješenja manjinskog statusa u Hrvatskoj: Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj iz prosinca 1991. godine.
Prije usvajanja ovog prvog dokumenta koji regulira pravo manjine na teritorijalnu i kulturnu autonomiju, te na zaštitu pasivnog biračkog prava, u Hrvatskoj je u javnosti prevladavalo uvjerenje kako su ionako pripadnici manjina visoko integrirani u društvo, a da je samo upitna politička integracija srpske manjinske zajednice. U narednim godinama, pogotovo nakon operacija Bljesak i Oluja, u javnosti je prevladalo uvjerenje da je samo pripadnost srpskoj i romskoj zajednici u Hrvatskoj povezana s rizikom socijalne isključenosti i ograničavanja temeljnih prava.
SAMOUPRAVA – NOVA KVALITETA MANJINSKIH PRAVA
Kako je taj demokratski deficit prevladan u daljnjem razvoju manjinskih prava ?
To da prvi Ustavni zakon nije bio zasnovan na intrinzičnim motivima civilnog društva i političke arene u Hrvatskoj, rezultiralo je bitnim ograničavanjima prava koja proizlaze iz tog dokumenta, odmah nakon teritorijalne integracije Hrvatske. Nije problem bio samo u tome što je dramatično ograničeno pasivno biračko pravo pripadnika srpske nacionalne manjine, nego daleko više to što se aspekt manjinskih prava na razini lokalne i regionalne samouprave jednostavno nije provodio.
I drugi Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina, u kojem se sada više nije trebalo tematizirati pitanje ljudskih prava, jer je Hrvatska u međuvremenu ratificirala ključne međunarodne dokumenta vezane uz zaštitu ljudskih prava, na čije se je provođenje, i bez ratifikacije, obvezala Ustavnim zakonom iz 1991, onaj usvojen u prosincu 2002, također je bio dio hrvatskog „road mapa”, ovoga puta kao uvjet za hrvatsko pristupanje Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju s EU.
Budući da je ovaj Ustavni zakon donošen u vrijeme kad je na razini državne politike bila uspostavljena politička većina koja je temeljna ljudska prava doživljavala kao dio hrvatske pravne baštine, kao obvezu koja se podrazumijeva, bilo je očekivano da će ključni elementi ovog izbornog zakona biti vezani uz ostvarivanje prava manjinskih zajednica u lokalnoj zajednici. Kad je država temeljno demokratski konsolidirana, kad je jasno da su načelo vladavine prava i jednakosti pred zakonom ključni za funkcioniranje poretka, ključni manjinski interesi rješavaju se na razinama gdje manjina živi, u lokalnim i regionalnim samoupravama. Zato je načelo zastupljenosti/razmjerne zastupljenost pripadnika manjina u općinama i gradovima i zastupljenosti u predstavničkim tijelima regionalne/županijske samouprave, izrazito važan za ocjenu djelotvornosti novo uspostavljenog sustava manjinske zaštite. Značenje tog načela, važnije je od načela zaštite pasivnog biračkog prava pripadnika manjina, pri izboru nacionalnog parlamenta.
Ipak, najvažnije načelo manjinske zaštite, što ga uvodi Ustavni zakon iz 2002. godine načelo je manjinske samouprave, kulturne i političke autonomije manjinskih zajednica na lokalnoj i regionalnoj razini, koje se ostvaruje posredstvom Vijeća nacionalnih manjina. Radi se o novom obliku ostvarivanja manjinskih prava na kulturnu i društvenu autonomiju, koje ne bi trebao biti politički posredovano, koje bi trebalo djelovati prema načelima civilnog društva, dakle trebalo bi osigurati da svaka ideja i interes budu ostvarivi i zaštićeni sukladno njihovoj važnosti, a ne sukladno tome koliku političku potporu na izborima mogu pridobiti.
KONSOCIJACIJSKI MODEL RESPEKTIRANJA MANJINE I VEĆINE
Kakvi su realni dosezi i postignuća manjinske politike na lokalnoj razini ? U čemu se uspjelo, a gdje su i kakvi problemi još posebno izraženi i opterećujući i kako se to odražava na društvo u cjelini ?
U velikom dijelu općina, gradova i županija, njihova uloga je tek formalna, djeluju više kao glasnogovornici interesa manjine kojoj pripadaju ili stranke iz koje dolaze, nego li partneri u izvršnoj vlasti. Ipak u velikom dijelu jedinica lokalne i regionalne samouprave prevladano je „načelo većine”, kako se ono tumačilo prije provođenja Ustavnog zakona i jedinice lokalne samouprave prihvaćaju svojevrstan konsocijacijski način upravljanja, tako da se respektiraju temeljni interesi i većinske i manjinske zajednice. Ima negativnih primjera, ima slučajeva sustavnog izigravanja ostvarivanja ustavno-zakonskih prava, ima mješovitih sredina, koje bi morale funkcionirati tako da manjinska i većinska zajednica dijele utjecaj, a stvarno se provodi samo privid te podjele utjecaja, jačaju radikalna politička rješenja i pokušava se provesti dominacija većine nad manjinom. Naročito su štetni primjeri gradova i općina sa simboličkim značenjem, s relevantnom manjinskom zajednicom, poput Vukovara, gdje su nacionalno isključive opcije na vlasti, gdje je manjina potisnuta u odlučivanju, gdje se sustavno ne provode prava koja proizlaze iz Ustavnog zakona. Isto tako, problematično je i to što u takvim sredinama predstavnici manjinske zajednice zagovaraju političke/stranačke interese svoje stranke, a ne životne interese manjinske zajednice. Problem sustava zaštite manjina je činjenica da vanjska kontrola ne djeluje efikasno, da niti nadležno ministarstvo, niti domaće sudske instance, niti instance poput Europskog suda za ljudska prava, u primjerenom roku ne donose odluke i ne uspijevaju primorati nosioce izvršnih poslova da stvarno ostvaruju načela Ustavnog zakona i zaštite interese pripadnika nacionalnih manjina na razini na kojoj je njihovo ostvarivanje i najvažnije. Ovakav odnos prema „ekscesnom” ponašanju pojedinih lokalnih samouprava utječe na devalvaciju značenja manjinske zaštite u Hrvatskoj.
DOBROBITI MANJINSKE PARLAMENTARNE ZASTUPLJENOSTI
Kakav je utjecaj provođenja zaštite prava manjina na predstavljenost u Saboru
Iako se činilo da su stvarno provođenje prava na zastupljenosti/razmjernu zastupljenost u tijelima lokalne i regionalne samouprava, koje je postojalo u prvom Ustavnom zakonu, ali nije bilo ostvareno, te pravo na manjinsku samoupravu posredstvom vijeća nacionalnih manjina znači više nego reguliranje zastupljenost manjinskih zastupnika u nacionalnom parlamentu, pokazalo se da je značenje osam manjinskih zastupnika u Saboru ogromno.
Od 2003 godine nadalje, svaka je parlamentarna većina, osim one uspostavljenje u razdoblju 2011-15. ovisila o potpori svih osam manjinskih zastupnika, a unutar Sabora uspostavljen je i klub zastupnika nacionalnih manjina, i razvijena je kultura međusobne solidarnosti i suradnje među manjinskim zastupnicima.
Istina je da je i Europska komisija konstatirala da u modelu izbora saborskih zastupnika nacionalnih manjina postoje problemi, a najveći problem je izostanak prava pripadnika manjina da glasaju istovremeno i kao pripadnici manjina i kao građani. Problem je i u modelu, a i u tome što izborni model, čak i tamo gdje bi pluralizam bio moguć, guši politički pluralizam i osigurava relativno najjačoj političkoj opciji unutar srpske zajednice ne samo to da osvoji većinu zastupnika, što je očekivano, nego sve zastupnike koji se biraju iz redova srpske nacionalne zajednice.
Međutim, unatoč problemima, dobrobiti manjinske predstavljenosti u Saboru daleko su veće. Iako neki analitičari govore o tome da je manjinska politička elita „korumpirana” svojevrsnom pivotalnom pozicijom koju je uspostavila u Saboru, da je time osigurana povoljna politička i ekonomska pozicija političke elite nacionalnih manjina, a da pripadnici manjine od toga nemaju neke koristi, stvari su ipak drukčije.
U čemu se posebno očituje taj pozitivan doprinos institucije manjinskih parlamentarnih zastupnika ?
Stvorena je politička kultura integracije manjinske političke elite u donošenje ključnih političkih odluka. Pokazalo se da se manjinska politička elita u svim godinama, otkad vladajuća većina ovisi o njihovoj potpori, uspostavila kao pouzdani partner. Riječ je razvoju nacionalne političke kulture: s jedne strane manjinski zastupnici respektiraju značenje političke stabilnosti, a s druge stane za nosioce vlasti postalo je samorazumljivo da nemaju pravo donositi odluke koje se tiču pripadnika nacionalnih manjina, a da se o tome ne savjetuju i usuglase s njihovim predstavnicima. Naravno, pivotalna uloga u parlamentu predstavnicima manjina osigurava moć koju inače ne bi imali i utjecaj na proračun, kojim se manjinskim zajednicama u Hrvatskoj osigurava nešto bolji položaj u sekundarnoj raspodjeli. Problemi rizika socijalne isključenost, prije svega srpske i romske nacionalne manjine, rješavaju se presporo, rizik siromaštva i danas je unutar te dvije zajednice daleko veći nego u ostalim dijelovima hrvatskog društva, ali pomaci u pravom smjeru ipak se događaju.
Deficiti u osiguravanju temeljne socijalne sigurnosti pripadnika manjina najbolje se vide u problemima obnove nakon potresa, ali koliko god ta obnova bila loša i neuspješna, koliko god građani stradavali i patili, čini se da na djelu nije selektivni pristup prema pripadnicima manjine u odnosu na većinsku zajednicu. Nažalost, potencijal europske pomoći za obnovu i razvoj potresom pogođenog područja, koje je ujedno i područje s velikim udjelom manjinskog stanovništva, pripadnika srpske nacionalne zajednice, nije iskorišten, ali politička klima koja je uspostavljena u Hrvatskoj u prethodnim godinama spriječila je nacionalnu segragaciju u obnovi. To je nešto što se mora podrazumijevati u stabilnom društvu, ali za društvo kakvo je naše, to ipak predstavlja politički napredak, koliko god cinično bilo govoriti o napretku u uvjetu siromaštva i izostanka stvarne razvojne politike.
MANJINSKA PRAVA NISU ZA REFERENDUM
U kojoj je mjeri moguće govoriti o održivosti institucija koje su uspostavljene i stabilnosti manjinske zastupljenosti u Saboru RH? Bilo je, naime, inicijativa ograničavanja prava manjine na zastupljenost.
Potpuno ste u pravu, ali podjela unutar političke arene o tome treba li zaštititi pravo pripadnika nacionalnih manjina na predstavljenost u Saboru i treba li zastupnike nacionalnih manjina tretirati kao „redovite” zastupnike, poklapa se s podjelom te arene na one koji pripadaju ustavnom luku i na one koji pripadaju nacionalističkoj, populističkoj, margini političke arene.
Referendum je često oruđe koje rabe populisti, jer ovaj instrument poluneposredne demokracije može biti snažno populistički zlorabljen. Zato su se zagovornici dokidanja prava manjina da budu zastupljene u nacionalnom parlamentu i odlučili na prikupljanje potpisa za referendum, kojim bi to pravo bilo dokinuto.
U nekim konsolidiranim demokracijama referendum ne može biti oruđe odlučivanja na razini središnje države, a tamo gdje se referendum i primjenjuje u pitanjima o kojima se odlučuje na razini države, uspostavljaju se brojna ograničenja. Najvažnije je ono da se o pitanjima prava manjina, o kojima se i inače ne odlučuje običnom nego kvalificiranom, najčešće ustavnom, dakle dvotrećinskom većinom, ne može odlučivati na referendumu, upravo kao što se referendum smatra nepodobnim za odlučivanja o pitanjima u kojima se građani ne mogu izdići iznad svog osobnog interesa: o fiskalnoj politici, mirovinskom sustavu, socijalnim pravima…
Iako je bila vrlo neugodna kampanja koja je pratila prikupljanje potpisa, u kojoj su zagovornici redukcije manjinskih prava snažno napadali prije svega pravo na parlamentarnu predstavljenost pripadnika manjinskih zajednica, važno je da su i civilno društvo, i slobodni mediji i demokratski dio političke arene jasno definirali stav protiv takve inicijative. Iako, zbog nedovoljno prikupljenih potpisa, nije ni došlo do odlučivanja Ustavnog suda o raspisivanju ove referendumske inicijative, jasno je da bi i Ustavni sud sudjelovao u obrani načela ustavnosti u ovom slučaju.
I unutar civilnog društva, i unutar demokratske javnosti, i unutar političke arene postoje određene rezerve prema modelu izbora manjinskih zastupnika, postoje dvojbe, koje, međutim, ne dovode u pitanjem pravo na posebnu zaštitu izbornog prava pripadnika manjinskih zajednica. Kampanjom osporavanja manjinske reprezentacije u parlamentu, protudemokratske su političke opcije u Hrvatskoj na neki način učinile uslugu konsolidiranju nacionalne političke kulture i ojačale su političkoj značenje manjinske parlamentarne zastupljenosti.
POTREBA PLURALIZACIJE MANJINSKIH ZAJEDNICA
Ako bi željeli na neki način rezimirati aktualne učinke i dosege manjinske politike što bi mogli istaknuti ?
Suštinski bih istakao da se povezanost manjinskih politika s realnim interesima pripadnika manjina ne razlikuje od povezanosti ostalih javnih politika s interesima građana. Situacija nije niti bolja, niti gora. Ipak, interes za manjinsku politiku, koji se tegobno probudio dvijetisućitih, sa smjenom vlasti i drugom tranzicijom, doveo je do ključne promjene. Ustavni zakon osigurao je da manjine budu politički faktor. Koncept “žetončića” je jako kompromitirao cijelu priču, ali ipak su se dogodili nevjerojatni iskoraci. Najveći se vidio s jedne strane prije dvije godine u Kninu, kad su se pokazale prve naznake empatije većinskog naroda prema stradanju manjine, i kad je politička klasa, koja je tu empatiju ranije, osim predsjednika Josipovića, potiskivala, sada na njoj počela insistirati. Odgovor s manjinske strane nije izostao, i izjava Milorada Pupovca o tome da je konstitucionalni patriotizam važan element političkog identiteta Srba u Hrvatskoj, ogroman je iskorak, vjerojatno najvažniji načinjen od 2000.
Što bi u ovom momentu istaknuli kao glavni problem sustava manjinske politike u strateškom smislu ?
Čini mi se da je trenutno glavni problem sustava to što se ne razdvaja pitanje zaštite političkog i kulturnog identiteta manjine, pa se uspostavlja dominacija političkog nad kulturnim elementom i svojevrsna podređenost politici. To se prije svega odnosi na kontroverzno miješanje političke i civilno-društvene razine u načinu organizacije Savjeta za nacionalne manjine.
Uz to pitanje vezano je i pitanje pluralizma, kako političkog, tako i kulturnog, unutar manjinske zajednice. Model zanemaruje regionalne identitete, možda i pretapanja kultura, a previše ostavlja prostora da politička većina unutar manjinske zajednice utječe i na monotipsko djelovanje unutar građanskog društva i kulturne sfere.
